Sentencia C – 328 de 1995 de la Corte Constitucional – Licencia Ambiental / No existe el Silencio Administrativo Positivo en Materia Ambiental

La Corte Constitucional mediante la sentencia C – 328 de 1995 decidió declarar exequible el artículo 4 de la ley 105 de 1993, salvo la expresión "vencido este término se aplicará el silencio administrativo positivo", contenida en su inciso 1, la cual se declara inexequible. En la práctica eso significa que no existe el Silencio Administrativo Positivo en materia ambiental en cuanto a la construcción de obras públicas

Un ciudadano, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en la Constitución Política de Colombia de 1991, presentó ante la Corte Constitucional la demanda mediante la cual solicita la declaración de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 4 de la Ley 105 de 1993, por violación de los artículos 1, 2, 8, 49, 79, 80, 82, 95-8, 158, 188, 209, 288, 330-5, -6, -7, -8 y -9 de la Constitución Política de 1991.

Mediante la Ley 105 de 1993 en Colombia se regula el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. Esta ley ha sido objeto de varias modificaciones y adiciones por leyes posteriores.

El artículo 4 de Ley 105 de 1993 regula los temas de la Protección del Ambiente. “Para la construcción de obras públicas que tengan un efecto sobre el ambiente, la entidad pública-promotora o constructora de la obra, elaborará un Estudio de Impacto Ambiental, que será sometido a consideración de la Corporación del Medio Ambiente que tenga jurisdicción en la zona donde se proyecta construir. La entidad ambiental dispondrá de sesenta (60) días calendario para considerar el programa. Vencido este término se aplicará el silencio administrativo positivo. 

“Una vez expedidas las autorizaciones de licencia ambiental para los proyectos, se solicitará al municipio respectivo la autorización correspondiente con base en ésta, para lo cual el municipio tendrá un término de treinta (30) días, o de lo contrario se aplicará el silencio administrativo positivo. Contra los actos proferidos por los Alcaldes municipales proceden los recursos por vía gubernativa de que trata el Título II, Capítulo I, artículos 49 y siguientes del Código Contencioso Administrativo. 

“La autoridad del sector de transporte competente, en concordancia con la autoridad ambiental establecerá los niveles máximos de emisión de sustancias, ruidos y gases contaminantes de los motores de los distintos tipos de naves y vehículos. El control sobre el cumplimiento de estas disposiciones, será ejercido por las autoridades competentes”.

La Corte Constitucional mediante la sentencia C – 328 de 1995 decidió declarar exequible el artículo 4 de la ley 105 de 1993, salvo la expresión "vencido este término se aplicará el silencio administrativo positivo", contenida en su inciso 1, la cual se declara inexequible. En la práctica eso significa que no existe el Silencio Administrativo Positivo en materia ambiental.

La Corte Constitucional entre sus consideraciones expuso:

La disposición legal demandada hace parte de la ley por la cual se regulan diversos aspectos en materia de transporte terrestre y aéreo - integración del sector y del servicio nacional del transporte, infraestructura, planeación -, y tiene por objeto la protección del medio ambiente.

Con este fin, el legislador impone a la entidad pública promotora o constructora de la obra pública, los deberes de elaborar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y someterlo a consideración de la entidad de control del ambiente con jurisdicción en la zona para su aprobación (i), y de solicitar la autorización correspondiente al municipio afectado por la construcción de las obras, con base en la licencia ambiental del proyecto previamente expedida por la autoridad competente (ii).

La norma fija un término de 60 días calendario a la entidad de protección del ambiente para que se pronuncie sobre el estudio de impacto ambiental, y uno de 30 días al municipio para que autorice las obras con base en la respectiva licencia. A la vez, establece la institución del silencio administrativo positivo en favor de la entidad pública promotora o constructora de la obra, el cual opera por vencimiento de los plazos legales sin que se haya adoptado alguna determinación por las autoridades ambientales y locales. Por último, el precepto acusado atribuye a la autoridad del sector de transporte, en concordancia con la autoridad ambiental, el establecimiento de "los niveles máximos de emisión de sustancias, ruidos y gases contaminantes de los motores de los distintos tipos de naves y vehículos", y asigna el control del cumplimiento de estas disposiciones a la autoridad competente.

Existe una relación directa entre la infraestructura del transporte terrestre y la realización de las obras públicas que le sirven de base. La ampliación y el mejoramiento de la red vial nacional, es un objetivo de la ley que presupone necesariamente la construcción de obras públicas. La viabilidad y la ejecución de estas obras, por otra parte, se condiciona a la obtención de las respectivas licencias y permisos, a fin de armonizar la construcción de las obras públicas con la protección del ambiente.

Los efectos de la adopción indiscriminada, en diferentes estatutos legales, de normas ambientales, no tiene relación con el principio de unidad de materia. Si bien es deseable la debida coordinación y sistematización de la normatividad a fin de eliminar contradicciones y vacíos normativos, mediante la adopción de una ley que regule íntegramente la materia a la cual deberían remitirse las demás leyes - como sugiere la Secretaría Jurídica de la Presidencia -, la fragmentación de un tema en diferentes cuerpos normativos o las deficiencias de técnica legislativa, no son factores que, por sí mismos, desconozcan el principio de unidad de materia y vicien, por este motivo, de inconstitucionalidad la disposición demandada.

Silencio Administrativo Positivo

Ante todo, se hace necesario una breve descripción de la institución administrativa del silencio administrativo. A juicio del demandante y de los impugnantes de la norma, este mecanismo legal aplicado al ámbito del derecho ambiental, viola diversas normas constitucionales.

La doctrina define el silencio administrativo como una ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo, sin que la administración resuelva expresamente una petición o un recurso interpuestos por los particulares, se entenderán estos denegados u otorgados según el caso.

La institución del silencio administrativo encuentra su explicación en el hecho de que la relación jurídica que surge entre el particular y la administración no es de equivalencia, a diferencia de lo que ocurre en las relaciones jurídicas privadas. Surge así el silencio administrativo como salvaguarda de los derechos de los particulares frente a la abstención injustificada de los funcionarios de la administración, obligados a producir un acto o manifestación expresa de voluntad dentro de un plazo fijado por la ley.

Existen dos clases de silencio administrativo. El silencio administrativo negativo y el positivo.

La aplicación del silencio administrativo negativo implica que ante la abstención de la administración se entenderán negados la petición del particular o el recurso interpuesto contra el acto de la administración, de suerte que el interesado pueda recurrir el acto ficto ante la justicia contencioso-administrativa.

Por otra parte, el silencio administrativo positivo opera de manera excepcional y su consagración legal es taxativa. Consiste en la presunción legal en virtud de la cual, transcurrido un término sin que la administración resuelva, se entienden concedidos la petición o el recurso. Su finalidad es agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no sólo una garantía para los particulares, sino una verdadera sanción para la administración morosa.

La Corte se pregunta si es constitucionalmente admisible que el Estado se beneficie de su propia negligencia u omisión, lo que podría contravenir los principios que orientan la función administrativa - igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad (C.P. art. 209). En este orden de ideas, la aplicación del silencio administrativo positivo en favor de una entidad pública, rompería con la unidad de la administración.

La licencia ambiental es el acto administrativo de autorización que otorga a su titular el derecho de realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad competente. La licencia ambiental es esencialmente revocable. Para el efecto no se requiere del consentimiento expreso o escrito de su beneficiario, cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedición (L.99 de 1993, art. 62).
La razón de ser de las licencias ambientales es la protección de los derechos individuales y colectivos. Corresponde a las autoridades públicas velar por estos derechos, en particular cuando el riesgo de su vulneración aumenta debido al desarrollo de actividades riesgosas.

La norma demandada plantea un conflicto entre el principio de eficacia que debe guiar la función administrativa (C.P. art. 209) y, de hecho, inspira la aplicación del silencio administrativo positivo al campo de la construcción de obras públicas, y los deberes estatales de protección la diversidad e integridad del ambiente (C.P. art. 79) y de prevención y control de su deterioro (C.P. art. 80). El principio de eficacia exige que las actuaciones públicas produzcan resultados concretos y oportunos. Por otra parte, mediante los deberes constitucionales ambientales, el Estado garantiza el derecho colectivo al ambiente sano. Corresponde a la Corte sopesar las normas constitucionales a la luz de sus fines.

La norma acusada, al consagrar el silencio administrativo positivo en materia de construcción de obras públicas, otorga prevalencia al principio de eficacia sobre el deber de protección ambiental.

La protección del ambiente sano y de los recursos naturales es un deber del Estado y de los particulares (C.P. arts. 8, 58 y 95). En virtud de expreso mandato constitucional (C.P. arts. 49, 79, 80 y 334) y de compromisos internacionales contraidos por Colombia (Convención sobre Diversidad Biológica, artículo 14), al Estado corresponde cumplir una serie de deberes específicos en materia ambiental, que ninguna ley, por importante que parezca, puede desconocer.

La Constitución impone al Estado los deberes especiales de garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente (1); proteger su diversidad e integridad (2); conservar las áreas de especial importancia ecológica (3); fomentar la educación ambiental (4); planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (5); prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (6); imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente (7); y, cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas (8) (C.P. arts. 79, 80). Por otra parte, la Carta establece que el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado (C.P. art. 78).

Cabe preguntarse si la Ley puede relevar al Estado de su deber constitucional de prevenir y controlar el deterioro ambiental, como sanción a la actuación omisiva de la autoridad pública. La respuesta es a todas luces negativa.

A juicio de la Corte, no se compadece con el deber de protección ambiental que, por el deficiente funcionamiento de la administración, el mismo Estado, por vía de la ley, pueda obviar o prescindir del cumplimiento de expresos mandatos constitucionales y de compromisos internacionales. La aplicación del silencio administrativo positivo a la hipótesis establecida en la norma, le resta todo sentido a las observaciones e indicaciones de la autoridad ambiental previas a la elaboración del estudio de impacto ambiental, ya que de no producirse un pronunciamiento oficial dentro de los sesenta días calendario fijados en la ley, se entiende otorgada la respectiva licencia ambiental, sin necesidad de una evaluación de los factores de riesgo ambiental derivados del proyecto, o de los planes diseñados para contrarrestarlos.

El artículo 80 de la Constitución coloca en cabeza del Estado el deber general de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, con el fin de garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, le impone el deber especial de prevenir y controlar el deterioro ambiental.

El silencio administrativo positivo en materia de la construcción de obras públicas acarrea como consecuencia que la norma que impone al Estado el deber de prevenir y controlar el deterioro ambiental pierda efectividad. La entidad promotora o constructora podría desatender las directrices trazadas por la autoridad ambiental, potenciar los riesgos de impacto negativo sobre el ecosistema o presentar planes de manejo ambiental inadecuados o insuficientes, sin que el Estado, debido a la sanción por su ineficacia (silencio administrativo positivo), pueda ejercer sus deberes constitucionales.

Resulta paradójico, por decir lo menos, que la ineficacia del Estado - la omisión en pronunciarse sobre la solicitud de una licencia ambiental - termine sancionada con mayor ineficacia, en este caso, relevando a las autoridades de su deber constitucional de prevenir y controlar el deterioro ambiental. La aplicación del silencio administrativo, en estas condiciones, es inexequible, ya que viola los artículos 2, 79 y 80 de la Carta.

Fuente: Corte Constitucional