Sentencia T – 470 de 2024 de la Corte Constitucional – No Consulta Previa – Proyecto Estación de Guardacostas en el Parque Nacional Natural Gorgona

Según la Corte Constitucional, en la sentencia T – 470 de 2024, negó el amparo del derecho a la consulta previa solicitado por el Consejo Comunitario Guapi Abajo respecto a la construcción de una Estación de Guardacostas en el Parque Nacional Natural Gorgona, por cuanto no existe evidencia razonable y concreta, siquiera mínima, de la afectación directa a la comunidad accionante

Los hechos narrados en esta sentencia ocurrieron en el año de 2024.

El Parque Gorgona es administrado por la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia. En agosto de 2010, la unidad celebró el “Acuerdo de Uso […] con la Comunidad de Pescadores de Bazán – Consejo Comunitario Bajo Tapaje y del Mar”.

La Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa (DANCEP) del Ministerio del Interior expidió la Resolución ST- 0292 del 08 mayo 2021 en la cual se estableció lo siguiente: (...) segundo: Que no se registra presencia de comunidades afrocolombianas, raizales y palenqueras en el área del proyecto Construcción de la Estación Guardacostas en la Isla Gorgona localizado en el corregimiento de la isla Gorgona, jurisdicción del municipio de Guapi”.

La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) expidió la licencia ambiental solicitada por la Armada Nacional, adscrita al Ministerio de Defensa, para la construcción de una Estación de Guardacostas en el Parque Nacional Natural Gorgona (desde aquí, Parque Gorgona). Esto, mediante la Resolución 1730 del 30 de diciembre de 2015, modificada por las Resoluciones 1009 del 12 de mayo de 2023 y 3159 del 29 de diciembre de 2023.

El 8 de febrero de 2024 el Consejo Comunitario Guapi Abajo presentó acción de tutela en contra de la ANLA. Pidió el amparo de su derecho fundamental a la consulta previa y, en consecuencia, solicitó que “se decrete la nulidad y por ende la suspensión de las Resoluciones 1730 del 31 de diciembre de 2015, 1009 del 12 de mayo de 2023 y 3159 del 29 de diciembre de 2023 y demás complementarias mediante las cuales la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales autorizó la construcción de la Estación Guardacostas en el Parque Natural Gorgona”. Lo anterior, al considerar que se omitió la “realización de la Consulta Previa e Informada con el Consejo Comunitario de Comunidades Negras Guapi Abajo, así como con las demás Comunidades Negras de los municipios de Guapi en Cauca y Playa Bazán en Nariño”.

En primera instancia, el Juzgado 46 Laboral del Circuito de Bogotá con sentencia del 29 de febrero de 2024 negó el amparo solicitado. Para tales fines, expresó que la comunidad no acreditó una afectación directa con la ejecución del proyecto.

En segunda instancia, el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral profirió la sentencia del 9 de abril de 2024, por medio de la cual revocó la decisión del Juzgado 46 Laboral del Circuito de Bogotá, que negó el amparo y, en su lugar, tuteló los derechos fundamentales a la consulta previa y al debido proceso del Consejo Comunitario Guapi Abajo. Para sustentar su decisión, manifestó: (i) que la ANLA, en el oficio 20232300327641 del 15 de agosto de 2023, dio a entender que el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) revelaba la existencia de grupos minoritarios de pescadores que se favorecían de la Isla Gorgona, lo que, dijo, resultaba inconsistente con “el certificado No. 1609 del 18 de noviembre de 2015, emitido por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en la que se indicó que, en el corregimiento de la Isla Gorgona, no se registraba la presencia de comunidades.

La Corte Constitucional decidió revocar, por las razones señaladas en esta providencia, la sentencia del 9 de abril de 2024, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que revocó la decisión del juez de primera instancia. En su lugar, confirmar la decisión del 29 de febrero de 2024 del Juzgado Cuarenta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de negar el amparo del derecho a la consulta previa solicitado por el Consejo Comunitario Guapi Abajo.

También decidió desvincular del proceso a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y al Ministerio de Justicia y del Derecho, por carecer de legitimación por pasiva.

En conclusión, en esta sentencia la Corte no tuteló el derecho fundamental a la consulta previa del Consejo Comunitario Guapi Abajo. 

En la parte considerativa la Corte Constitucional expuso:

El problema jurídico: ¿las entidades accionadas vulneraron el derecho fundamental a la consulta previa de la Comunidad Guapi Abajo, con ocasión del trámite de licenciamiento y ejecución del proyecto de construcción de la estación de guardacostas en el Parque Nacional Natural Gorgona? 

Para su resolución, luego de encontrar acreditados los requisitos generales de procedibilidad de la tutela, se reiteró la jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental a la consulta previa y, particularmente, el precedente judicial sobre el requisito de afectación directa.

Para resolver el caso concreto, la Corte comenzó por precisar el alcance del “Acuerdo de uso”, expresando que este se dirige a establecer las condiciones bajo las cuales la comunidad de pescadores podrá hacer uso de una playa en la Isla Gorgona. Posteriormente, se refirió al Parque Nacional Natural Gorgona y las condiciones bajo las cuales se desarrollan actividades pesqueras por fuera del área de protección, precisando que al interior del área protegida están restringidas las actividades de pesca, tanto industrial como artesanal. Luego, explicó las razones mediante las cuales concluyó que no existe evidencia razonable y concreta de la afectación directa que se generaría a la Comunidad Guapi Abajo con la construcción de la obra en el Parque Gorgona. Concretamente, la Sala estableció que el proyecto no desconoció el “Acuerdo de uso”, ni supuso una afectación a las actividades pesqueras, puesto que estas se continuarían adelantando bajo los mismos términos, si no existiera el proyecto. Por lo anterior, revocó la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, confirmó la decisión del a quo que negó el amparo

La Corte Constitucional ha precisado que las comunidades tienen “una carga mínima de evidenciar las afectaciones para que proceda la consulta previa”. Estas no pueden ser hipotéticas ni abstractas, sino que deben ser “determinables y ligadas a la realidad material de la comunidad étnica que reclama la protección del derecho a la consulta previa”. Aunado a lo anterior, la verificación de la afectación directa “adquiere un especial valor a la hora de determinar en cada caso concreto si resulta obligatoria la realización de una consulta previa, pues el impacto de una misma medida puede variar según las características de cada comunidad”. En tal sentido, la jurisprudencia de esta Corporación consagró que “no obstante, la gran importancia que el ordenamiento jurídico le ha dado a este derecho de carácter fundamental, ella se encuentra supeditada a la comprobación de una afectación directa en la comunidad implicada”, lo que se sustenta en que “el Convenio 169 de la OIT dispuso que los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados ‘cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente’”. Como se concluye de lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido como presupuesto para el amparo del derecho a la consulta previa que se acredite la “afectación directa” de la comunidad involucrada.
Teniendo en cuenta la línea jurisprudencial desarrollada anteriormente respecto al alcance del derecho fundamental a la consulta previa y el concepto de afectación directa, la Corte considera que las entidades accionadas no vulneraron el derecho a la consulta previa de la comunidad accionante. Esto se fundamenta en que no existe evidencia razonable y concreta, siquiera mínima, de la afectación directa a la comunidad accionante que se generaría con la ejecución del proyecto, lo que impide que se conceda el amparo solicitado, tal como se precisará a continuación.

De conformidad con lo previsto por la Constitución Política y los instrumentos internacionales, la procedencia de la consulta previa exige que “las afectaciones directas no sean hipotéticas ni abstractas, sino determinables y ligadas a la realidad material de la comunidad étnica que reclama la protección del derecho a la consulta previa” (Corte Constitucional, sentencias T – 416 de 2021, T – 164 de 2021 y T – 422 de 2020).

Por todo lo anterior, la Corte concluye que no existe evidencia razonable y concreta, siquiera mínima, de la afectación directa a la comunidad accionante que se generaría con la ejecución del proyecto, de ahí que no sea procedente amparar la protección del derecho invocado, pues aquel no afecta la actividad pesquera de la comunidad y ellas pueden seguir usando la playa durante sus faenas de pesca, de manera que las actividades indicadas se continuarían adelantando bajo los mismos términos, si no existiera el proyecto.

Fuente: Corte Constitucional