La Corte Constitucional mediante la Sentencia C – 077 de 2017 declaró exequible la Ley 1776 de 2016 que creó las zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES), señalando que no afectaba directamente a comunidades étnicas ni requería consulta previa, y que el modelo busca el desarrollo rural con criterios de sostenibilidad ambiental y la protección de los campesinos como sujetos vulnerables

La Constitución Política de 1991 (denominada por la Corte Constitucional como: “Constitución Ecológica” o “Constitución Verde”), en el artículo 79 dispone: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. 

La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. 

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.”

La Ley 1776 de 2016 crea las zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) como áreas aisladas de los centros urbanos con aptitud agrícola que requieren alta inversión. Impulsa proyectos productivos bajo criterios de competitividad, desarrollo humano sostenible y sostenibilidad ambiental, prohibiendo su ubicación en páramos, parques, humedales o ecosistemas estratégicos.

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política de 1991, unos ciudadanos interpusieron acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1776 de 2016 por vicios de procedimiento, y contra los artículos 3, parágrafo 3; 4, inciso 4 (parcial); 13, 15 y 29 de la misma ley por considerar que vulneran los artículos 1, 7, 8, 13, 64, 287 y 313 de la Constitución.

Otros ciudadanos presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo  (literales a, b, c, d, e), y los parágrafos 3 y 4 del artículo 3; los parágrafos 1 y 2  del artículo 7; los artículos 8, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1 del artículo 20; los incisos 2, 3 y 5 del artículo 21, todos de la Ley 1776 de 2016, por considerarlos incompatibles con varios preceptos constitucionales.

Entre los argumentos expuestos por los ciudadanos demandantes se expusieron cargos sobre vicios de procedimiento durante el trámite del proyecto de ley que concluyó con la expedición de la Ley 1776 de 2016; inconstitucionalidad por ausencia de Consulta Previa; cargo relativo al carácter regresivo de la ley 1776 en la configuración del régimen de los bienes baldíos; cargos relativos a la violación del derecho de acceso a la propiedad y reserva de ley en materia de adjudicación de bienes baldíos; cargos relativos a la vulneración de la libertad de asociación y otras garantías, y al territorio; cargo relativo a la vulneración de los principios de descentralización y autonomía territorial; cargo por vulneración al principio de interés general y “libre ejercicio de la potestad legislativa”; cargo por vulneración del derecho de acceso a la propiedad de los campesinos y cargo por omisión legislativa relativa en la protección de territorios indígenas.

La Corte Constitucional mediante la Sentencia C – 077 de 2017, con ponencia del Magistrado Dr. Luis Ernesto Vargas Silva, adoptó las siguientes decisiones: 

Primero: Declarar exequible, por los cargos fundados en vicios de procedimiento, la Ley 1776 de 2016 “por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres”.

Segundo: Declarar exequible la Ley 1776 de 2016, por el cargo de omisión de la Consulta Previa a las comunidades étnicas exigida por el Convenio 169 de la OIT.
Tercero: Declarar exequibles, por los cargos analizados:

• Los literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los parágrafos 3 y 4 del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016.
• El parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 1776 de 2016.
• Los artículos 10, 13, 14, 15 y 21, inciso quinto de la ley 1776 de 2016.

Cuarto: Declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por el cargo de reserva de ley, en relación con literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los parágrafos 3 y 4 del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Quinto: Declarar inexequible la expresión “que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios” contenida en el inciso cuarto del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016.

Sexto: Declarar inexequible la expresión “solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación”, contenida en el parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 1776 de 2016.

Séptimo: Declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 8 de la Ley 1776 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Octavo: Declarar inexequible el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016.

Noveno: Declarar exequible, por el cargo analizado el artículo 29 de la Ley 1776 de 2016, bajo el entendido que “la prohibición de constituir ZIDRES se extiende a los territorios indígenas que se encuentran en proceso de titulación como resguardos”.

Décimo: Declarar exequible por el cargo analizado el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, bajo el entendido que “la identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres deberá estar precedida de un proceso de información, concertación y coordinación con los concejos municipales de los entes territoriales que resulten afectados por estas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de esos municipios”.

La Corte Constitucional entre sus consideraciones expuso:

Corpus iuris de los derechos de los campesinos y trabajadores agrarios. Los campesinos y los trabajadores rurales como sujetos de especial protección constitucional.

8. La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que los campesinos y los trabajadores rurales son sujetos de especial protección constitucional en determinados escenarios. Lo anterior, atendiendo a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado históricamente, de una parte, y, de la otra, a los cambios profundos que se están produciendo, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y la explotación de los recursos naturales. Teniendo en cuenta la estrecha relación que se entreteje entre el nivel de vulnerabilidad y la relación de los campesinos con la tierra, nuestro ordenamiento jurídico también reconoce en el “campo” un bien jurídico de especial protección constitucional, y establece en cabeza de los campesinos un Corpus iuris orientado a garantizar su subsistencia y promover la realización de su proyecto de vida. Este Corpus iuris está compuesto por los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al trabajo, y por las libertades para escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, y la participación, los cuales pueden interpretarse como una de las manifestaciones más claras del postulado de la dignidad humana.

[A partir de la aprobación del Acto Legislativo 1 de 2023, que modificó el artículo 64 de la Constitución Política de 1991, se reconoce al Campesinado como sujeto de Especial Protección Constitucional. Esta norma constitucional modificada establece: “Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra del campesinado y de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa. El campesinado es sujeto de derechos y de especial protección, tiene un particular relacionamiento con la tierra basado en la producción de alimentos en garantía de la soberanía alimentaria, sus formas de territorialidad campesina, condiciones geográficas, demográficas, organizativas y culturales que lo distingue de otros grupos sociales. (…)”.

9. (…) El primero de ellos se encuentra relacionado con el nivel de marginalización y vulnerabilidad socioeconómica que los ha afectado tradicionalmente. La Constitución Política de 1991, al igual que la jurisprudencia de esta Corporación, reconoce la situación de marginalización y vulnerabilidad que afecta a la población campesina y a los trabajadores rurales en el país. (…). Lo anterior, bajo el entendido de que la explotación irracional e inequitativa de la tierra, basada en “la concentración latifundista, la dispersión minifundista y la colonización periférica depredadora”, impide que la población campesina satisfaga de manera adecuada sus necesidades. La jurisprudencia constitucional, por su parte, ha reiterado que los campesinos y trabajadores agrarios son una población vulnerable que se ha encontrado históricamente invisibilizada y, con ello, “tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación” por razones económicas, sociales, políticas y culturales. Esta Corte, por lo tanto, ha considero que “dentro de la categoría de campesinos se encuentran algunos sujetos que gozan de especial protección constitucional como los hombres y mujeres campesinos en situación de marginalidad y pobreza”.

El segundo criterio se fundamenta en que algunos segmentos de la población campesina ya han sido considerados por la jurisprudencia, por sí mismos, como población vulnerable que merece una especial protección constitucional. Así ocurre, por ejemplo, con la población desplazada por la violencia, las madres cabeza de familia, los menores, el adulto mayor, y aquellas comunidades campesinas que dependen de los recursos naturales para su subsistencia y para su identidad cultural, teniendo en cuenta que se trata, en su mayoría, de personas con bajos ingresos.

(…) Lo anterior, en contextos en los cuales se evidencia la importancia del entorno para que la persona y/o el grupo familiar puedan acceder a un ingreso mínimo para su sustento y, en términos más amplios, para el desarrollo de las actividades que permiten el “sostenimiento del proyecto de vida de la persona”. Así ocurre con los campesinos y demás comunidades (i.e. pesqueras) que derivan sus ingresos y despliegan su modo de vida alrededor de la explotación rudimentaria de los recursos naturales: “estas son comunidades de personas que en su libre determinación y por su identidad cultural, han elegido como oficio la siembra, producción y distribución de alimentos con la utilización de medios rudimentarios y artesanales”.

11. (…) Por esta razón, la Corte Constitucional ha reconocido en el campo, más que un espacio geográfico, un bien jurídico de especial protección constitucional, cuya salvaguarda es necesaria para garantizar el conjunto de derechos y prerrogativas que dan lugar a esa forma de vida de los trabajadores rurales amparada constitucionalmente. Lo anterior, bajo el entendido de que las personas campesinas entretejen una relación alrededor de la tierra que los orienta como personas y comunidades y, con ello, posibilita el desenvolvimiento de sus relaciones sociales, culturales y económicas.

La Corte Constitucional determinó que la creación legislativa de las ZIDRES no requería consulta previa, pues la Ley 1776 de 2016: No ordena explotación de recursos naturales en territorios indígenas o afrodescendientes; No traslada ni reubica comunidades; No regula su capacidad de enajenar tierras; No afecta su organización autónoma, educación o lengua; No introduce medida legislativa con afectación directa y específica sobre estas poblaciones.

Fuente: Corte Constitucional