Circular No. 15 de fecha 26 de septiembre de 2023 expedida por la Procuraduría General de la Nación (PGN) sobre la aplicación de los principios ambientales de prevención y precaución en sede administrativa – Procuraduría General de la Nación (PGN) – Principio de Prevención en materia ambiental – Principio de Precaución en materia ambiental – Estudios de Impacto Ambiental (EIA) – Constitución Ecológica – Daños Ambientales – Riesgo de Daño Ambiental – Acto Administrativo Motivado [Constitución Política de 1991] [Ley 99 de 1993, artículo 1, numerales 6 y 11] [Sentencia C – 293 de 2002] [Sentencia C – 339 de 2002] [Sentencia T – 299 de 2008] [Sentencia C – 595 de 2010] [Sentencia C – 703 de 2010] [Sentencia T – 1002 de 2010] [Sentencia T – 080 de 2015] [Sentencia C – 166 de 2015] [Sentencia T – 733 de 2017]
Circular No. 15 de fecha 26 de septiembre de 2023 expedida por la Procuraduría General de la Nación (PGN)
La Procuraduría General de la Nación (PGN) expidió la Circular No. 15 del 26 de septiembre de 2023, respecto de la aplicación de los principios ambientales de prevención y precaución en sede administrativa.
Esta circular tiene como destinatarios a las siguientes Autoridades Ambientales:
- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)
- Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC)
- Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)
- Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)
- Corporaciones Autónomas Regionales para el Desarrollo Sostenible
- Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos
- Autoridades Ambientales de los Distritos
Los principios ambientales de prevención y precaución en materia ambiental son distintos; sus conceptos y efectos jurídicos son disímiles.
Principio de Prevención en materia ambiental
El principio de prevención se encuentra consagrado en la Ley 99 de 1993, en el artículo 1 Numeral 11, estableciendo que los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.
En la Sentencia C – 733 de 2017 de la Corte Constitucional, se precisó de manera general los presupuestos de aplicación del principio de prevención y sus elementos, estableciendo que el principio se aplica en aquellos casos en los cuales es posible identificar las consecuencias que una medida pueda tener sobre el medio ambiente, y como consecuencia de ello, permite exigir a la autoridad competente la adopción de medidas que eviten el acaecimiento del daño.
En las Sentencias C – 733 de 2017 y C – 166 de 2015 de la Corte Constitucional, se precisó que el principio de prevención cuenta con dos elementos claves: (i) el conocimiento previo del riesgo de daño ambiental, y (ii) la implementación anticipada de medidas preventivas para mitigar los daños, las cuales pueden ser, entre otras, mecanismos jurídicos como la Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) o el trámite y expedición de autorizaciones, permisos y concesiones de carácter ambiental.
Principio de Precaución o Cautela en materia ambiental
El principio de precaución o cautela se encuentra consagrado en la Ley 99 de 1993, en el artículo 1 Numeral 6, estableciendo que “La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.
En efecto, en Sentencia C – 293 de 2002, la Corte Constitucional precisó en relación con los requisitos de aplicación del principio de precaución:
“(…) cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho. Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos:
1. Que exista peligro de daño;
2. Que éste sea grave e irreversible;
3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta;
4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente.
5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.
Es decir, el acto administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza científica absoluta, en uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivado. Y, como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto hace que la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el ciudadano tiene a su disposición todas las herramientas que el propio Estado le otorga. En este sentido no hay violación del debido proceso, garantizado en el artículo 29 de la Constitución.
Con respecto al principio de precaución y su diferencia con el principio de prevención, la Corte Constitucional en la Sentencia C – 703 de 2010 precisó que el previo conocimiento que caracteriza al principio de prevención no está presente en el caso del principio de precaución, pues en este el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual puede encontrar su causa en los límites del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna determinada situación o actividad, aunque se sepa que sus efectos son nocivos.
Al finalizar la Circular No. 15 del 26 de septiembre de 2023, la PGN - Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios dispone:
Primero. Instar a las autoridades destinatarias de esta circular a dar aplicación preferente al principio de prevención a través de la búsqueda de la información técnica y científica disponible que permita aproximarse a la certidumbre para la adopción de medidas requeridas para la protección del ambiente y la prevención de los daños que un proyecto, obra o actividad pueda infringir al ambiente, en cumplimiento del mandato previsto en el principio 17 de la Declaración de Rio de Janeiro, en el artículo 80 de la Constitución Política, así como en los numerales 6 y 11 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993, procurando privilegiar que la formulación de políticas y regulaciones sea el resultado del proceso de investigación científica y de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), y no del mero arbitrio del operador jurídico.
Segundo. Exhortar a las autoridades destinatarias de esta circular a aplicar el principio de precaución con sujeción a los requisitos definidos de forma reiterada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en aquellos casos en los cuales se verifique la procedibilidad de la aplicación excepcional de dicho principio en salvaguarda del ambiente y los recursos naturales como de la salud y la vida de las personas, frente a posibles daños graves e irreversibles que pudieren producirse frente a tales bienes jurídicos, aún en ausencia de certidumbre técnica o científica sobre la magnitud de dichos daños, su ocurrencia o la efectividad de las medidas requeridas para su contención, mediante actos administrativos debidamente motivados que sustenten la procedencia de la aplicación excepcional del mencionado principio, salvaguardando de manera estricta la proporcionalidad y correspondencia de las medidas adoptadas, y evitando decisiones administrativas de carácter arbitrario.
Tercero. Instar a las autoridades destinatarias de esta circular a priorizar la búsqueda de certeza técnica de manera rigurosa mediante la investigación científica y la evaluación de impactos ambientales como fundamento de las decisiones de regulación, ordenamiento y planificación ambiental con arreglo a los citados numerales 6 y 11 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, así como a los criterios jurisprudenciales formulados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado enunciados en esta circular, de manera que se proscriba toda decisión arbitraria fundada en la mera enunciación de los principios de prevención y precaución respectivamente, sin la verificación de los requisitos y condiciones que motiven y justifiquen su aplicación.
Cuarto. Exhortar a las autoridades destinatarias de esta circular a aplicar los principios de precaución y prevención cuando corresponda priorizando la realización de acciones tendientes a prevenir o evitar los efectos negativos no deseados y los daños graves e irreversibles que pudieren derivarse de las actividades humanas sobre el ambiente, la biodiversidad, los recursos naturales renovables y la vida y la salud humanas, aplicando el test de proporcionalidad de las medidas a adoptar conforme a las reglas de dicho test previstas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y evitando decisiones dilatorias o paralizantes de la gestión ambiental y del desarrollo sostenible.
Quinto. Instar a las autoridades destinatarias de esta circular a aplicar los principios de la planeación administrativa, motivación y razonabilidad en la adopción de decisiones sobre la regulación, el ordenamiento, la gestión y la planeación ambiental, de manera que tales decisiones encuentren en la medida de las posibilidades, sustento en la información técnica y científica disponible, prescindiendo de la arbitrariedad, la improvisación o la mera liberalidad de los operadores jurídicos a los que se encomienda la defensa y protección de los recursos naturales renovables y el ambiente.
Sexto. Exhortar a las autoridades destinatarias de esta circular a adoptar e implementar procedimientos administrativos reglados en relación con los criterios, requisitos y condiciones para la aplicación de los principios de prevención y de precaución en la planificación, regulación y control de la gestión para la protección del ambiente y los recursos naturales renovables, respetando los principios de la función pública y de las actuaciones administrativas previstos en las normas superiores, evitando asumir competencias y funciones que correspondan a otras autoridades so pretexto de dar aplicación a los citados principios precautorio y preventivo, con garantía del principio de legalidad de la función administrativa.
Fuente: Procuraduría General de la Nación (PGN)
