Corte Constitucional Sentencia T – 281 de 2019 – Consulta Previa – Derecho Fundamental a la Consulta Previa – Convenio 169 de la OIT y Bloque de Constitucionalidad – El derecho fundamental a la consulta previa frente a proyectos viales – Derecho Fundamental al Debido Proceso – Participación de las comunidades étnicas – Minoría étnica – Territorios ancestrales afectados – Derecho a la Autonomía Indígena – Licencia Ambiental – Licencia Ambiental sin efectos temporalmente – Proyecto Vial: “Segunda calzada Popayán – Santander de Quilichao” – Vía Panamericana – Pluralismo – Multiculturalismo – Identidad y Autonomía Étnica – Afectación directa – Geografía Social – Ministerio del Interior – Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) – Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) – Nuevo Cauca S.A.S. – Acción de Tutela – Ubicación: Municipios de Caldono y Piendamó (Departamento de Cauca) [Ley 21 de 1991] [Convenio 169 de 1989 de la OIT] [Constitución Política de 1991, artículos 329 y 330] [Sentencia SU – 123 de 2018] [Sentencia T – 281 de 2019] [Sentencia T – 444 de 2019] [Sentencia T – 541 de 2019] [Sentencia T – 154 de 2021] [Sentencia SU – 121 de 2022] [Sentencia T – 219 de 2022]
Las comunidades “La Laguna Siberia” y “Las Mercedes” (comunidades étnicas) promovieron acción de tutela en contra del Ministerio del Interior, de Transporte, de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y de Nuevo Cauca S.A.S., a quienes acusan de afectar su derecho a la consulta previa al haber desarrollado el proyecto vial “Segunda Calzada Popayán-Santander de Quilichao” y, concretamente, su Unidad Funcional 3 (en adelante, UF3), sin su participación.
La Corte Constitucional en esta sentencia resolvió:
Revocar el del fallo proferido el 1 de febrero de 2019 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, en el que declaró improcedente la acción de tutela para, en su lugar, conceder el amparo a la consulta previa de las comunidades indígenas “La Laguna Siberia” y “Las Mercedes”, no directamente, sino a través de la protección de su derecho fundamental al debido proceso, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
Dejar sin efecto la certificación No. 018 de 2017, en la que el Ministerio del Interior certificó la inexistencia de grupos étnicos en la zona de influencia de la Unidad Funcional 3 del proyecto vial “Segunda Calzada Popayán – Santander de Quilichao”, por las razones expuestas en esta providencia. Así mismo dejar sin efecto los actos administrativos que se hayan sustentado en ella, incluida la licencia ambiental en relación con dicha unidad funcional [otorgada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), mediante la Resolución No. 0923 del 8 de agosto de 2017].
Ordenar al Ministerio del Interior que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie el trámite para expedir la certificación sobre la presencia de grupos tribales y asegure la participación de las comunidades étnicas que se encuentren en los Municipios de Caldono y Piendamó, para establecer cuáles de ellas presentan un impacto relacionado con el territorio titulado y ocupado por los miembros de dichos grupos étnicos, que amerite un proceso de consulta previa en el marco de la Unidad Funcional 3 del proyecto vial “Segunda Calzada Popayán-Santander de Quilichao”. Este proceso no podrá extenderse por más de sesenta (60) días calendario, desde el momento de su iniciación y deberá arrojar todos los productos a los que se refiere la Directiva Presidencial No. 10 de 2013.
Luego de surtido este trámite, ha de emprender el proceso de consulta previa con las comunidades cuya presencia no se haya descartado, en la certificación por emitir y una vez se haya determinado si existe afectación directa a las mismas.
Advertir al Ministerio del Interior que el proceso de certificación que adelanta en ejercicio de las competencias establecidas en el Decreto Reglamentario 1320 de 1998 [incorporado en el Decreto Reglamentario 1066 de 2015 – Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior], no puede surtirse en forma efectiva únicamente a través del traslape de coordenadas geográficas. Es imperioso que acuda a análisis geográficos que excedan la cartografía física y se orienten por la geografía social, para establecer si existen territorios ancestrales afectados. Para ello, es imprescindible contar con la participación de las comunidades étnicas aledañas a los proyectos y obras, que para este caso concreto son aquellas que se encuentran asentadas en municipio de Caldono y, en él, en las veredas que son atravesadas por la Vía Panamericana.
También resulta indispensable que el proceso de verificación se documente en la forma establecida en la Directiva Presidencial No. 10 de 2013 y que, las conclusiones a las que haya lugar, se motiven de manera suficiente en la certificación correspondiente.
Advertir a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y a Nuevo Cauca S.A.S. que, en caso de que dicho proceso de certificación concluya en la obligación de consulta previa, deben suministrar a las comunidades indígenas afectadas información clara, completa y suficiente, para que las mismas se construyan una idea consistente de los efectos que tendrá la ejecución de la Unidad Funcional 3 del proyecto vial “Segunda Calzada Popayán-Santander de Quilichao” en su dinámica y modos de vida.
La Corte Constitucional entre sus consideraciones expuso:
La Sentencia SU – 123 de 2018 proferida por la Corte Constitucional destacó que en el ordenamiento jurídico colombiano no existe otro mecanismo judicial de protección efectiva del derecho a la consulta previa, más que la acción de tutela, única vía judicial que permite dar “una respuesta clara, omnicomprensiva y definitiva a la vulneración de derechos” de los conglomerados indígenas, en tanto la protección que ofrecen las acciones contenciosas del derecho a la consulta previa es insuficiente, porque ‘estudiar la legalidad de un acto administrativo no implica que se adopten modos de resarcimiento que serían propios del juez de amparo de derecho, rol que obedece a su función protectora de los derechos fundamentales’”.
Con fundamento en esta postura de la Sala Plena de la Corte Constitucional, la acción de tutela es el mecanismo de defensa judicial con el que cuentan las comunidades indígenas para la defensa efectiva e integral del derecho a la consulta previa.
La acción de tutela es el mecanismo preferente para abordar los asuntos en que resulta comprometido el derecho a la consulta previa de una comunidad indígena, en la medida en que este tiene incidencia directa en la posibilidad que tiene el grupo étnico para sobrevivir como minoría étnica. Además, otros instrumentos judiciales son ineficaces, si se tiene en cuenta que la preservación de este derecho implica el mantenimiento del carácter pluralista y multicultural, que sustenta al Estado colombiano.
La consulta previa en sí misma, con arreglo a las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad, ha sido considerada por esta Corporación como un derecho fundamental de los grupos étnicos. A través de él, el Estado garantiza que las comunidades indígenas participen de forma efectiva en las decisiones que les atañen, de modo que es una condición para la preservación de su autonomía y, a través de ella, de su identidad étnica. Asegurarlo, supone también materializar los mandatos constitucionales de pluralidad multicultural y todas las autoridades, como los particulares, deben coadyuvar en ese esfuerzo.
En relación con la cuestión de si ¿las accionadas comprometieron el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas “La Laguna Siberia” y “Las Mercedes”, al no haber certificado su presencia en la zona de influencia del proyecto y, en consecuencia, no desarrollar el proceso de participación étnico, cuando existen elementos que dan cuenta de cierta proximidad de las comunidades al plan de intervención vial y de posibles impactos en el territorio ocupado por ellas?, la Corte Constitucional encontró que el Ministerio del Interior lesionó el debido proceso de estas comunidades.
Para llegar a esa conclusión, analizó la certificación No. 018 de 2017 y encontró que la misma se había dado, en razón de la duda sobre la existencia de un territorio ancestral en el que el proyecto vial podía tener incidencia. No obstante lo anterior, no se buscó la cooperación de las comunidades indígenas de la zona, no se les convocó a participar y el trámite de verificación de la presencia de comunidades indígenas por consultar en el marco de la UF3 del proyecto “Segunda Calzada Popayán-Santander de Quilichao”, se llevó a cabo sin el rigor de ese tipo de procedimientos.
Además, dicha certificación se expidió sin suficiente motivación, al punto en que la conclusión conforme la cual se descartó la presencia de comunidades indígenas por consultar, no tiene sustento jurídico ni fáctico.
En lo que respecta a la existencia de una afectación directa sobre las comunidades accionantes, la Corte enfatizó en que, si bien la Defensoría del Pueblo constató cierta proximidad de los miembros de dichos grupos con la Vía Panamericana, la falta de información sobre el proyecto impide que los miembros de la comunidad y, a través de ellos la Defensoría y esta Corporación, se hagan una idea cierta del impacto del mismo.
Como consecuencia de lo anterior, la Corte no encontró elementos de juicio contundentes para identificar una afectación directa en la dinámica de las comunidades accionantes. Por lo tanto, no protegerá el derecho a la consulta previa en forma directa, sino que lo hará a través de la protección al debido proceso, en el sentido ya referido en los fundamentos jurídicos anteriores.
Con esta convicción, la Corte decidió que dejará sin efecto la certificación No. 018 de 2017 del Ministerio del Interior para que se rehaga el trámite con la participación de las comunidades étnicas de la zona y con el seguimiento de las directrices para llevarlo a cabo.
Fuente: Corte Constitucional