Consejo de Estado Sentencia 17-06-2022 – Medidas Preventivas en los Procesos Sancionatorios Ambientales – Radicación 7001233100020070038303 [2007 - 00383] – Proceso Sancionatorio Ambiental – Medidas Preventivas – Medida Preventiva de Suspensión de obra o actividad – Generación de emisiones atmosféricas – Permiso de las emisiones atmosféricas – Residuos hospitalarios y peligrosos – Infracción Ambiental – Daño Ambiental – Derecho Fundamental al Debido Proceso – Empresa Metropolitana de Aseo S.A. E.S.P. (EMAS S.A. E.S.P.) – Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas) – Relleno Sanitario La Esmeralda del Municipio de Manizales – Ubicación: Municipio de Manizales (Departamento de Caldas) [Constitución Política de 1991, artículo 29] [Ley 99 de 1993, artículo 32] [Ley 1333 de 2009] [Ley 1437 de 2011] [Sentencia C – 293 de 2002] [Sentencia C – 703 de 2010] [Sentencia C – 595 de 2010]

Consejo de Estado Sentencia 17-06-2022

Los hechos de este caso ocurrieron en el año de 2007.

Para el año 2007, en Colombia, estaban vigentes para la época en que se presentó la demanda: 1- El Código Contencioso Administrativo (CCA) = Decreto – Ley 01 de 1984, el cual, posteriormente fue derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); 2- La Ley 99 de 1993, específicamente el artículo 85, en cuanto a las medidas preventivas y las sanciones ambientales, norma que posteriormente fue subrogada (léase reemplazada) por la Ley 1333 de 2009, que consagra el actual procedimiento sancionatorio ambiental, las medidas preventivas, las sanciones ambientales vigentes y temas relacionados con aquellos; y 3- El Decreto Reglamentario 1594 de 1984; en la actualidad, la Ley 1333 de 2009, consagra el procedimiento sancionatorio ambiental vigente.

La Empresa Metropolitana de Aseo S.A. E.S.P. (en adelante EMAS S.A. E.S.P.), en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), presentó demanda en el año 2007 ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con las pretensiones que se declararan nulas las Resoluciones proferidas por la Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas): 1- Resolución No. 050 de abril 3 de 2007, por medio de la cual se impuso la suspensión preventiva de operación del Horno TKF ubicado en el Relleno Sanitario La Esmeralda del Municipio de Manizales; 2- Resolución No. 158 del 20 de junio de 2007, por medio de la cual se declaró a EMAS infractora de los artículos 3º de la Resolución 886 y 2º de la Resolución 1237 de 2002 e impuso a esta empresa como sanción una multa en cuantía de ochenta millones de pesos ($80.000.000.oo), por violación de las normas ambientales; y 3- Resolución No. 235 de agosto 22 de 2007, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición presentado contra la anterior decisión y no revocó la Resolución No. 158 del 20 de junio de 2007.

También la demandante pidió que se declarara que la demandada, como consecuencia de la declaratoria de las nulidades de esas tres resoluciones, y a título de restablecimiento del derecho debía reconocer y pagar a favor de EMAS S.A. E.S.P. los perjuicios materiales causados con la expedición de tales actos administrativos, los cuales los estimaron en la suma de un mil ciento ochenta y siete millones doscientos mil pesos ($ 1.187´200.000.oo).
Corpocaldas expidió la acusada Resolución No. 050 de 3 de abril de 2007, por medio de la cual resolvió la suspensión preventiva de operación del horno TKF ubicado en el Relleno Sanitario La Esmeralda del Municipio de Manizales, operado por EMAS S.A. E.S.P., suspensión que se mantendría hasta tanto se instalaran los sistemas de control que garantizaran el cumplimiento de la normativa ambiental vigente en materia de emisiones - Resolución No. 0886 de 2004-. La reactivación del funcionamiento de los sistemas de control al horno TKF, estaba condicionada a la realización de los estudios de emisión que demostraran el cumplimiento total de las normas ambientales.

Sentencia de Primera Instancia: con sentencia del 27 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Caldas se inhibió para pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución No. 050 de 3 de abril de 2007, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, denegó la objeción por error grave formulada por la parte demandante en contra del dictamen pericial rendido por la auxiliar de la justicia y denegó las pretensiones de la demanda.
El Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera decide el recurso de apelación interpuesto por EMAS S.A. E.S.P. contra la sentencia de 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

El Consejo de Estado mediante la sentencia del 17 de junio de 2022, radicación: 7001233100020070038303 [2007 - 00383], resolvió este asunto en segunda instancia y de manera definitiva de la siguiente manera:

Primero: Modificar el numeral tercero de la sentencia de 27 de noviembre de 2014 y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda formuladas contra la Resolución No. 050 de 3 de abril de 2007.

Lo anterior significa que EMAS S.A. E.S.P. (la demandante) perdió este proceso judicial.

Segundo: Confirmar, en lo demás, la sentencia de 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

Tercero: Una vez ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

Entre las importantes consideraciones de esta Sala del Consejo de Estado en esta providencia se encuentran:

La naturaleza de la Resolución núm. 050 de 3 de abril de 2007. Naturaleza de las medidas preventivas en materia ambiental

El Consejo de Estado considera oportuno reiterar la posición frente a que el acto que impone una medida preventiva de contenido ambiental sí es susceptible de control jurisdiccional. De ahí que esta Sección ha definido como línea jurisprudencial que los actos administrativos por medio de los cuales se impone una medida preventiva de carácter ambiental tienen la naturaleza de ser definitivos y, en consecuencia, son susceptibles de control judicial a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho.

La competencia para expedir los actos acusados

En esencia, la regla aplicable es que los actos generales que se refieren a las labores y organización de las dependencias de la Administración, cuyos destinatarios son los funcionarios de la entidad, son obligatorios a partir de su expedición y, además, como quiera que son actos de asignación interna de funciones, sólo tienen incidencia en el ámbito interno de la entidad y, por tanto, no requiere de su publicación para que tenga eficacia y produzca efectos jurídicos.

Respecto al Derecho Fundamental al Debido Proceso

Al respecto se considera que el debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política es una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello. La grave violación de cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental.

Para el Consejo de Estado, la motivación de ese acto administrativo [Resolución No. 050 de 3 de abril de 2007] resulta suficiente para imponer la medida preventiva de suspensión de obra o actividad. Vale resaltar que la demandante en los descargos, en ningún momento probó que la operación del horno TKF cumplía con las reglas de emisión atmosférica. Por el contrario, encaminó el argumento al montaje de un nuevo horno, con mayor capacidad y menor cantidad de emisiones atmosféricas, sin demostrar, en ninguna de las oportunidades concedidas, que la operación del horno TKF cumplía con la reglamentación o que se mejoraría la operación de este para acatar las obligaciones impuestas en el permiso de operación. Por el contrario, el daño ambiental consistente en la incineración de residuos hospitalarios y peligrosos sin control alguno y durante un período de tiempo prolongado, estuvo debidamente sustentado por la parte demandada a lo largo del proceso sancionatorio y no fue desvirtuado por la demandante.

Se hace énfasis en que las actuaciones administrativas están revestidas de presunción de legalidad y que es la parte afectada a quien le corresponde desvirtuarla mediante suficientes elementos de juicio que conlleven la nulidad de la referida actuación.

En este caso se evidenció que hubo una falta de control por parte de EMAS S.A. E.S.P. en las emisiones atmosféricas producidas por el horno TKF, cuya verificación por parte de Corpocaldas, y ausencia de exoneración, expuso la comisión de una infracción ambiental.

Previa imposición de la sanción se advierte que Corpocaldas otorgó a EMAS S.A. E.S.P. un plazo para presentar descargos, oportunidad procedente para que la apelante entregara argumentos y pruebas que permitieran excluirla o graduarle la responsabilidad por la comisión de la infracción ambiental, sin que se advierta, a lo largo del procedimiento administrativo, un fundamento suficiente que lo hiciera viable.

Finalmente, el Consejo de Estado estima que comoquiera que no prosperaron los cargos de violación aducidos en la demanda y los actos acusados conservan su presunción de legalidad, que les es inherente, no es del caso entrar a analizar lo concerniente a la objeción grave planteada frente al dictamen pericial, pues éste se practicó para demostrar los perjuicios ocasionados con el fin de que fueran resarcidos a título de restablecimiento del derecho, pretensión esta que se estudia como consecuencia de la declaratoria de nulidad, lo cual, como ya se vio, en este caso no se produjo.

_{Fuente: Consejo de Estado}