La Corte Constitucional mediante la Sentencia C – 273 de 2016 declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 – Código de Minas de Colombia, en cuanto a la prohibición legal de establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería

La Constitución Política de 1991 (denominada por la Corte Constitucional como: “Constitución Ecológica” o “Constitución Verde”), en el artículo 79 dispone: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. 
La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.”

La Ley 685 de 2001, por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones. Está vigente en el país, con sus modificaciones, adiciones y sentencias de constitucionalidad que han revisado sus normas.

Posteriormente, la Ley 1382 de 2010, en su momento histórico, modificó la Ley 685 de 2001; sin embargo, la Corte Constitucional la declaró inexequible mediante la Sentencia C – 366 de 2011, por cuanto el Congreso de la República omitió realizar la Consulta Previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes y esta normativa los afectaba directamente.

El artículo 37 de la Ley 685 de 2001 – Código de Minas de Colombia, disponía: “Prohibición legal. Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo.”

Unos ciudadanos, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en la Constitución Política de Colombia de 1991, presentaron ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), por considerar que esa norma desconoce los artículos 151 y 288 de la Constitución Política de 1991, así como los artículos 1, 2 y 29 de la Ley 1454 de 2011 “por medio de la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.  

Según los demandantes, la violación de los artículos 151 y 288 de la Constitución Política de 1991 se produce dado que la regulación contenida en el artículo demandado corresponde a una materia orgánica, al encontrarse relacionada con la asignación de competencias a las entidades territoriales y a su distribución entre ellas y la Nación. Con fundamento en tal consideración, los demandantes advierten que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “adolece de inconstitucionalidad por vicios materiales” debido a la “violación directa e insubsanable a la reserva de ley orgánica estatuida en la Carta Constitucional en su artículo 151 (…)”.

Señala la acusación que el desconocimiento de la reserva de ley orgánica es un vicio material de competencia no sometido al término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. El carácter material de tal tipo de vicio encuentra fundamento, en opinión de los demandantes, en la jurisprudencia constitucional y, en particular, en la Sentencia C – 795 de 2000 de la Corte Constitucional.

La Corte Constitucional mediante la sentencia C – 273 de 2016, con ponencia de la Magistrada Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado, declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 – Código de Minas de Colombia, en cuanto a la prohibición legal de establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería.

La Corte Constitucional entre sus consideraciones expuso:

B.   Cuestión Previa: Inexistencia de cosa juzgada constitucional

A continuación, la Corte Constitucional examinará si existe o no cosa juzgada respecto de la disposición acusada que impida a este Tribunal adoptar una decisión de fondo. 

3. Para la Corte Constitucional tal evento [sobre la existencia de la cosa juzgada] no se presenta en esta ocasión dado que, a pesar de que en tres sentencias previas la Corte se ha ocupado de juzgar la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, los cuestionamientos allí analizados difieren de los propuestos en la demanda sometida ahora a consideración de este Tribunal. En efecto, al paso que en esta ocasión el demandante indica que la referida disposición violó los artículos 151 y 288 de la Constitución Política de 1991 debido a la infracción de la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial, las sentencias C – 891 de 2002, C – 395 de 2012 y C – 123 de 2014 examinaron acusaciones diferentes.

8. El artículo demandado [artículo 37 de la Ley 685 de 2001 – Código de Minas de Colombia] hace parte del capítulo III de la ley, titulado zonas reservadas, excluidas y restringidas. En dicho capítulo se establecen reglas en materia de reservas especiales (art. 31), áreas libres (art. 32), zonas de seguridad nacional (art. 33), zonas excluibles de la minería (art. 34), zonas de minería restringida (art. 35), efectos de la exclusión o restricción (art. 36) y ordenamiento territorial (art. 38).

El artículo 37 acusado prescribe que con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se establecen en los artículos 34 y 35 de la ley, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. En adición a ello, establece que la referida prohibición de exclusión de zonas de minería se extiende a los planes de ordenamiento territorial. Así las cosas, la disposición prevé que no resulta posible que las autoridades del orden territorial dispongan, mediante los instrumentos de ordenación del territorio, la exclusión de determinadas zonas de la actividad minera.

El alcance actual de esa disposición debe ser precisado a la luz de lo dispuesto en la sentencia C – 123 de 2014. En esa providencia, de naturaleza integradora aditiva, la Corte consideró que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 era compatible con la Constitución, siempre y cuando durante el proceso orientado a otorgar la autorización “para realizar actividades de exploración y explotación minera, las autoridades del nivel nacional acuerden con las autoridades territoriales, las medidas requeridas para proteger el ambiente sano, las cuencas hídricas así como el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población.” Los acuerdos, según lo estableció la Corte, deben atender los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

Las reservas de ley como garantías institucionales

10. En relación con la reserva de ley orgánica, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente el criterio establecido en la Sentencia C-600A de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) según el cual: “la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística”. Para interpretar la Constitución de manera sistemática y teleológica es necesario concebirla como un sistema de normas articuladas y no como un conjunto de disposiciones aisladas. Sólo interpretando la Constitución como un sistema pueden realizarse los objetivos constitucionales, y garantizarse la vigencia de los valores y principios trazados por el constituyente. Dicho sistema constitucional contiene una serie de elementos axiológicos que se articulan con otros elementos de carácter instrumental. En este sistema las disposiciones de carácter instrumental están encaminadas a garantizar la vigencia de los valores y principios consagrados en la Constitución. En otras palabras, para interpretar el alcance de la reserva de ley orgánica es necesario entender que la Constitución contiene un conjunto de valores, principios, derechos y bienes jurídicos que la misma Carta protege mediante diversos tipos de garantías institucionales.

La reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial

24. El artículo 151 de la Constitución prevé cuatro temas reservados a la legislación orgánica: actividad del Congreso, proceso de planeación, proceso de presupuestación y asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. No obstante, en otras disposiciones de la Constitución es posible identificar referencias a la regulación orgánica que deben ser tenidas en cuenta a fin de definir el alcance de la reserva.

37.  De lo anterior es claro que las garantías institucionales se ven reforzadas en la medida en que el Legislador intervenga sobre competencias atribuidas constitucionalmente a las entidades territoriales. Más aún, las garantías institucionales de orden procedimental, como la reserva de ley orgánica, adquieren especial relevancia en la medida en que concurran competencias que tengan un claro fundamento constitucional. En tales casos adquieren especial importancia la estabilidad, transparencia y el fortalecimiento democrático que otorga la reserva de ley orgánica al proceso de toma de decisiones al interior del Congreso.

38.  En el presente caso, la disposición demandada prohíbe a las entidades de los órdenes “regional, seccional o local” excluir temporal o permanentemente la actividad minera. Más aun, esta prohibición cobija expresamente los planes de ordenamiento territorial. Al hacerlo afecta de manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios. Por lo tanto, es una decisión que afecta bienes jurídicos de especial importancia constitucional, y en esa medida, está sujeta a reserva de ley orgánica. Por lo anterior, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001.

Fuente: Corte Constitucional