Sentencia T – 166 de 2012 de la Corte Constitucional – Derecho Fundamental al Debido Proceso en el Procedimiento Sancionatorio Ambiental

Según la Corte Constitucional, en la Sentencia T – 166 de 2012, se debe respetar el derecho fundamental al debido proceso en el procedimiento sancionatorio ambiental. En el caso analizado en la sentencia, la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) del Distrito Capital de Bogotá respetó el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción del accionante; no se violaron sus derechos fundamentales

Los hechos de este caso ocurrieron en el año de 2011.

En su momento, la Ley 1333 de 2009 reguló el Procedimiento Sancionatorio Ambiental y reemplazó (subrogó) los artículos 83, 84, 85 y 86 de la Ley 99 de 1993, en cuanto a las sanciones ambientales vigentes y temas afines. La Ley 1333 de 2009 es una de las leyes más importantes en materia ambiental aprobada en Colombia.

En la actualidad, las Leyes 1333 de 2009 y 2387 de 2024 regulan el Procedimiento Sancionatorio Ambiental, las infracciones ambientales, las sanciones ambientales, las medidas preventivas, las medidas compensatorias y muchos otros temas afines.

La Ley 1333 de 2009, en su artículo 17, regula el tema de la Indagación Preliminar, así: “Indagación preliminar. Con el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenará una indagación preliminar, cuando hubiere lugar a ello. La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.”

La Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) del Distrito Capital de Bogotá expidió y notificó en debida forma el acto administrativo No. 2144 del 16 de mayo de 2011 “por el cual se ordena el inicio de un proceso sancionatorio ambiental” contra la Corporación Escuela Ecuestre Bacatá [estando vigente la Ley 1333 de 2009]. Este acto administrativo tuvo origen en una queja anónima en la cual se menciona la tala de árboles en un predio ubicado en la Localidad de Suba del Distrito Capital de Bogotá, Departamento de Cundinamarca.

En la parte considerativa de dicho acto administrativo la SDA expuso, a través de la Dirección de Control Ambiental (DCA) – Subsección de Silvicultura, Flora, Fauna Silvestre, Oficina Técnica, que efectuó dos visitas al predio donde funciona la corporación. El concepto técnico que se profirió con ocasión de la segunda, señaló: “se evidencia la afectación de vegetación nativa característica de diferentes estados sucesionales correspondientes a brinzales, latizales y fustales según su edad, así como la tala de árboles aislados de especies exóticas como eucalipto, pino y acacia” para concluir que “se aprecia incumplimiento a las obligaciones contenidas en el Decreto 1791 de 1996, artículo 58 y el Decreto Distrital 531 de 2010, artículos 8, 9 y 10, los cuales hacen referencia a la solicitud y autorización de permiso silvicultural…”  

El 26 de mayo de 2011, la Corporación Escuela Ecuestre Bacatá mediante su representante legal, presentó acción de tutela contra la SDA por una presunta violación del derecho fundamental al debido proceso, en la que consideró incurrió la entidad en el trámite de un proceso sancionatorio ambiental que se inició contra la mencionada corporación. La demandante solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo No. 2144 del 16 de mayo de 2011 expedido por la SDA.

Según la tutelante, el procedimiento adelantado por la SDA vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de la corporación por cuanto: (i) se inició de oficio la actuación administrativa sin mediar la comunicación previa de que trata el artículo 28 del C.C.A. [Decreto – Ley 01 de 1984 – Código Contencioso Administrativo, años después, esta norma fue derogada expresamente por la Ley 1437 de 2011, artículo 309]; (ii) durante el despliegue de la actividad probatoria incriminadora del presunto comportamiento ilícito por parte de la entidad no se le dio oportunidad de defensa como sujeto pasivo del procedimiento iniciado y (iii) no se desarrolló la práctica de la indagación preliminar consagrada en el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009.

Como la decisión que se ataca es un acto administrativo de trámite [Acto Administrativo de Inicio de un Proceso Sancionatorio Ambiental], no procede ningún recurso por la vía gubernativa, de conformidad con los artículos 49 y el 71 del C.C.A., este último modificado por el artículo 1 de la Ley 809 de 2003. Por esta razón, la acción de tutela se erige como el único mecanismo para obtener el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, la nulidad de la decisión adoptada por la entidad demandada.

El Juzgado 34 Civil Municipal de Bogotá, el 8 de junio de 2011, profirió sentencia de primera instancia, según la cual negó el amparo solicitado.

Concluyó el Juzgado que “no se vislumbra ninguna vía de hecho por parte de la accionada con la emisión del Auto No. 2144 de fecha 16 de mayo de 2011 expedido por la SDA, precisando que la entidad accionante cuenta con otros medios de defensa judicial para la protección de sus derechos como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” y “de las pruebas recaudadas en el trámite de la presente acción, este Despacho no avizora la existencia de un perjuicio irremediable que ponga en peligro o afecte los derechos fundamentales de la Corporación Ecuestre Bacatá, pues, de un lado, frente al debido proceso la entidad accionada inició el proceso sancionatorio ambiental conforme lo establecido en la normatividad para tal efecto sin que se haya acreditado en dicho trámite la inobservancia al debido proceso y/o conculcado el derecho de defensa y contradicción del accionante.” 

El 15 de junio de 2011, la Escuela Ecuestre Bacatá (accionante), a través de su representante legal, impugnó la decisión proferida por el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá.

El Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá el 21 de julio de 2011, profirió sentencia de segunda instancia, según la cual confirmó el fallo impugnado por la tutelante.

Finalmente, la Corte Constitucional en esta sentencia resolvió confirmar la sentencia proferida por el Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá, del 21 de julio de 2011, mediante la cual, a su vez, se ratificó la decisión adoptada por el Juzgado 34 Civil Municipal de Bogotá, del 8 de junio de 2011, en el trámite de la acción de tutela promovida por la Corporación Escuela Ecuestre Bacatá contra la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA); en el sentido de negar el amparo solicitado.

La Corte Constitucional entre sus consideraciones expuso:

4. Improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios. Reiteración de jurisprudencia

Ahora bien, para lo que interesa a la presente causa, los actos de trámite configuran elementos imprescindibles de las actuaciones administrativas, ya que permiten avanzar en las diferentes etapas que deben desarrollarse para llegar a una decisión definitiva por parte de la Administración. No obstante, en la medida en que per se no son actos llamados a concretar situaciones jurídicas subjetivas de sus destinatarios y que la Administración necesita intervenir con eficiencia y celeridad en la ejecución de sus funciones, el legislador optó porque tales actos preparatorios o de trámite no sean susceptibles, por regla general, de recursos en vía gubernativa (artículo 49 C.C.A.)* ni de acciones judiciales autónomas. Así, su control solamente es viable a través de la discusión del acto definitivo que defina la voluntad administrativa, a través de los recursos procedentes contra él o mediante la causal de anulación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 84 C.C.A).**

* [En la actualidad, artículo 75 del CPACA: Ley 1437 de 2011 y sus modificaciones: Artículo 75- “Improcedencia. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.”

** [En la actualidad, artículos 135, 137 y 138, entre otros, del CPACA: Ley 1437 de 2011 y sus modificaciones].

Por ello, la Corte ha señalado que la acción constitucional [acción de tutela] contra actos de trámite sólo procede con carácter excepcional cuando el Estado ha actuado exceptuando todo referente legal y ha incurrido en una vía de hecho que impide al afectado contar con las garantías mínimas del debido proceso administrativo. Así, “la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite” solo es posible cuando el respectivo acto defina una situación especial y sustancial dentro de la actuación y ha “sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.”

En estos eventos, la acción de tutela actúa como mecanismo definitivo sobre el acto de trámite, para encauzar el procedimiento administrativo en curso y permitir al afectado el ejercicio de las garantías del debido proceso, pero sin interferir en el sentido de la decisión definitiva que deba adoptar la Administración y sin reemplazar, por tanto, el control posterior de legalidad que el legislador le asignó a la jurisdicción contenciosa administrativa.

Además, la Corte ha considerado que cuando en vía de tutela se alega la existencia de una vía de hecho en un acto de trámite, es necesario que la correspondiente actuación administrativa no haya concluido, pues al existir un acto administrativo definitivo, el interesado cuenta con un medio de defensa judicial efectivo (acción contenciosa), a través del cual puede controvertir las irregularidades que a su juicio incurrió la Administración en el desarrollo de la actuación administrativa.

Para la Corte es claro que la solicitud de amparo se dirige contra un acto de trámite. La acción de tutela presentada por la tutelante, no resulta procedente, por varias razones, entre ellas, no se le puede endilgar vulneración de ningún derecho fundamental a la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA), al no efectuar en el caso que se examina, la indagación preliminar de que trata el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009, pues de conformidad con lo dispuesto en dicho precepto, dicha etapa es opcional o facultativa y tiene como objetivo aclarar las dudas que persisten una vez analizado el informe técnico y que se relacionan con la ocurrencia de la conducta, si aquella es constitutiva de infracción a las normas ambientales, o si configura daño ambiental, la identificación plena de los presuntos infractores o sobre si actuó al amparo de causal eximente de responsabilidad.

Jurisprudencia constitucional respecto de la Ley 1333 de 2009: Las normas de la Ley 1333 de 2009 han sido objeto de varios análisis de constitucionalidad y han sido declaradas exequibles mediante las siguientes sentencias de la Corte Constitucional [cargadas en Eureka ANLA]: 

Sentencia C – 401 de 2010, 
Sentencia C – 595 de 2010, 
Sentencia C – 703 de 2010, 
Sentencia C – 742 de 2010, 
Sentencia C – 632 de 2011, 
Sentencia C – 364 de 2012 y 
Sentencia C – 219 de 2017;  
sin perjuicio de otras sentencias.   

Fuente: Corte Constitucional