Sentencia C – 649 de 1997 de la Corte Constitucional – Parques Nacionales – Parques Nacionales Naturales (PNN): Imposibilidad legislativa y administrativa de sustraer sus áreas

La Corte Constitucional mediante la sentencia C – 649 de 1997 decidió declarar inexequible la expresión "y sustraer" empleada en el numeral 18 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, en cuanto se entiende referida a las áreas que integran el Sistema Nacional de Parques Naturales (SPNN), y exequible, en cuanto alude a las Reservas Forestales Nacionales. En la práctica eso significa que respecto de los Parques Nacionales Naturales (PNN) existe imposibilidad legislativa y administrativa de sustraer áreas

El Defensor del Pueblo para el año 1997, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en la Constitución Política de Colombia de 1991, presentó ante la Corte Constitucional la demanda mediante la cual solicita la declaración de inconstitucionalidad parcial contra los numerales 17 y 18 del artículo 5 y el parágrafo 1 del artículo 11 de la ley 99 de 1993, por considerar que violan los artículos 2, 3, 6, 7, 8, 63, 79, 80, 102, 103 de la Constitución Política de 1991.

La Corte Constitucional mediante la sentencia C – 649 de 1997 decidió declarar exequibles la expresión "y la evaluación de los estudios de impacto ambiental" del numeral 17 del artículo 5 y el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 99 de 1993.

También la Corte decidió declarar inexequible la expresión "y sustraer" empleada en el numeral 18 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, en cuanto se entiende referida a las áreas que integran el Sistema Nacional de Parques Naturales (SPNN), y exequible, en cuanto alude a las Reservas Forestales Nacionales.

La Corte Constitucional entre sus consideraciones expuso:

La evaluación de los estudios de impacto ambiental

A juicio de la Corte, el sentido de la norma cuestionada [el numeral 17 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993] no fue otro que el de permitir la contratación con personas o entidades públicas o particulares, profesionales y capacitadas en la materia, cuando los recursos institucionales disponibles no fueren suficientes o idóneos para realizar la mencionada evaluación.

En el Estado moderno de hoy, no resulta extraña o insólita la colaboración de los particulares, a través de la técnica de la contratación, y ni siquiera la asunción por éstos de funciones públicas en determinados casos, pues lo que interesa es el resultado práctico que se logra con la satisfacción concreta de los intereses públicos y sociales, aun mediando el concurso de aquéllos.

Impedir que la administración obtenga el concurso de asesores o expertos, por la vía de la contratación, privaría a ésta de la utilización de las experiencias y tecnologías de las cuales aún no dispone y de contar con criterios que pueden resultar más confiables, para preservar los recursos naturales y el ambiente.

La sustracción de áreas del sistema de parques nacionales naturales y de zonas de reserva

La Constitución Política de 1991 (denominada por la Corte Constitucional como: “Constitución Ecológica” o “Constitución Verde”), en el artículo 63 dispone: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”

"En ese orden de ideas, al Estado corresponde el derecho y el deber de velar por la integridad de esos bienes de uso público. Si, además, esos bienes se ligan con la recreación (art. 52 C.P.) con la función ecológica de la propiedad (art. 58 C.P.), con la conservación de las áreas de especial importancia ecológica (art. 79 C.P), con la prevención del deterioro ambiental, protección de ecosistemas y garantía del desarrollo  sostenible (art. 80 C.P.), ello implica adicionalmente el deber  del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso público, el cual prevalece  sobre el interés particular (art. 82 ibídem)” (Corte Constitucional, sentencia T – 572 de 1994)

Debe precisar la Corte, en primer término, cual es el alcance de la regulación contenida en el art. 63 de la Constitución. Con este propósito observa que esta norma distingue entre: bienes de uso público; parques naturales; tierras comunales de grupos étnicos; tierras de resguardo; patrimonio arqueológico de la Nación, asi como otros bienes determinados por el legislador, que tienen la calidad de inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Es necesario precisar, que dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o destinadas a parques naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada, que es enajenable, ella está afectada a la finalidad de interés público o social propia del sistema de parques nacionales, afectación que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de dicho derecho, acordes con dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en cuanto se afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la referida afectación el respectivo inmueble debe ser adquirido mediante compra o expropiación.

Como se ha explicado la constitución de reservas tiene fundamento en el sistema normativo del ambiente en la Constitución Política, pues ellas constituyen mecanismos para el manejo, la protección, la preservación, restauración y sustitución de los recursos naturales renovables.

La protección que el artículo 63 de la Constitución establece al determinar que los bienes allí mencionados son inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe interpretarse, con respecto a los parques naturales, en el sentido de que dichas limitaciones las estableció el Constituyente con el propósito de que las áreas alindadas o delimitadas como parques, dada su especial importancia ecológica (artículo 79 de la Constitución), se mantengan incólumes e intangibles, y por lo tanto, no puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la administración, habilitada por éste.   

El sistema ambiental que ha configurado la Constitución fue una respuesta del Constituyente al preocupante y progresivo deterioro del ambiente y de los recursos naturales renovables. Ello explica la necesidad de salvaguardar para las generaciones presentes y futuras los elementos básicos que constituyen el sustrato necesario para garantizar un ambiente sano, mediante la preservación y restauración de los ecosistemas que aún perviven. En tal virtud, entiende la Corte que la voluntad del Constituyente fue que las áreas integradas al sistema de parques nacionales se mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por consiguiente, la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en el artículo 63 debe entenderse, en armonía con los artículos 79 y 80, en el sentido indicado antes, esto es, que las áreas o zonas que los integran no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación. En tales condiciones, se repite, ni el legislador ni la administración facultada por éste, pueden sustraer, por cualquier medio las áreas pertenecientes al referido sistema.        

Con respecto a otros bienes a los cuales el legislador le pueda atribuir, según el artículo 63, las mencionadas restricciones, hay que entender que, si él tiene la voluntad para crearlas, igualmente tiene la potestad para eliminarlas, según lo demanden los intereses públicos o sociales. De este modo, las zonas de reservas forestales, que no formen parte del sistema de parques naturales, sí pueden ser objeto de sustracción por el Ministerio de Ambiente.

La creación e integración del Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales

Interesa precisar que el parágrafo acusado [parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 99 de 1993] se contrae a la creación del Consejo Técnico Asesor de Política Ambiental al cual se le ha señalado, como función principal, "asesorar al Ministro sobre la viabilidad ambiental de proyectos de interés nacional, de los sectores público y privado y sobre la formulación de políticas y la expedición de normas ambientales".

Es algo normal, la existencia en el seno de la administración de comités o consejos de carácter técnico integrados por expertos en diferentes materias, que tengan como misión ilustrar el criterio de quienes tienen la competencia para adoptar políticas y decisiones. Es lo que algunos autores denominan la actividad consultiva de la administración, que se desarrolla mediante la creación de órganos que realizan esta actividad y cuyos conceptos normalmente no atan a aquélla.

En la forma como está diseñado el aludido consejo, se aprecia que simplemente cumple una función consultiva, no vinculante, pues su actividad se limita a la labor de asesoría en la referida materia.

Es facultad discrecional del legislador, conforme al artículo 150 numerales 7 y 23, la creación de este tipo de organismos, la determinación de la forma de su integración y el señalamiento de las funciones que les corresponde desarrollar.

No puede considerarse inconstitucional la integración de dicho consejo, por la circunstancia de no incluirse a las múltiples organizaciones que se ocupan de la problemática del ambiente. Incluirlas a todas sería incluso contraproducente porque podría verse afectada la operatividad y la eficiencia de un consejo cuya labor es eminentemente técnica y que demanda una asesoría ágil y dinámica.

De otra parte, el legislador goza de una amplia libertad para configurar las normas jurídicas que señale la manera de hacer efectiva la participación ciudadana, sólo limitada por los criterios de racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad y finalidad.

Como puede observarse constitucional y legalmente aparece regulado el derecho a la participación ciudadana en lo relativo a las decisiones que pueden afectar al ambiente. No resulta, en consecuencia, inconstitucional la norma, porque el legislador no hubiera utilizado su competencia discrecional para conformar la norma jurídica acusada, en el sentido en que lo que pretende el Defensor del Pueblo, pues ya se ha visto que si se reguló abundantemente la participación ciudadana en otras normas de la misma ley.

Fuente: Corte Constitucional