Sentencia C – 598 de 2010 de la Corte Constitucional – Parques Naturales Regionales (PNR): Imposibilidad legislativa y administrativa de sustraer áreas de los PNR

La Corte Constitucional mediante la sentencia C – 598 de 2010 decidió declarar inexequible la expresión “o sustraer” y exequible la expresión “parques naturales de carácter regional” contenida en el numeral 16 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. En la práctica eso significa que respecto de los Parques Naturales Regionales (PNR) existe imposibilidad legislativa y administrativa de sustraer sus áreas

La Ley 99 de 1993 es trascendental en materia ambiental en el país. Ha tenido múltiples modificaciones, derogatorias y adiciones por leyes posteriores. También ha sido objeto de múltiples análisis de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional mediante varias sentencias de constitucionalidad.

Justamente, la sentencia C – 598 de 2010 proferida por la Corte Constitucional es una de las tantas sentencias de constitucionalidad que ha realizado pronunciamientos concretos sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las normas contenidas en la Ley 99. 

El artículo 31 de la Ley 99 de 1993 regula las funciones que cumplen las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). De manera específica, el numeral 16 de esta norma disponía:
“16) Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los Distritos de Manejo Integrado, los Distritos de Conservación de Suelos, Reservas Forestales y Parques Naturales de Carácter Regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción."

Los accionantes, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentaron demanda de inconstitucionalidad solicitando se declare la inexequibilidad del numeral 16 (parcial) del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, por considerar que violan los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución Política de 1991.

La Corte Constitucional mediante la sentencia C – 598 de 2010 decidió declarar inexequible la expresión “o sustraer” y exequible la expresión “parques naturales de carácter regional” contenida en el numeral 16 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. En la práctica eso significa que respecto de los Naturales de Carácter Regional existe imposibilidad legislativa y administrativa de sustraer sus áreas.

La Corte Constitucional entre sus consideraciones expuso:

3.1. El derecho al ambiente sano y el deber estatal de protección del medio ambiente.

3.1.1. La Carta Política tiene un amplio y significativo contenido ambientalista. Así, a partir de lo establecido en distintos preceptos constitucionales puede confirmarse la existencia de un ordenamiento constitucional ecologista que ordena defender y conservar el medio ambiente, tanto como proteger los bienes y riquezas ecológicas indispensables para obtener un desarrollo sostenible, como la forma de asegurar el derecho constitucional a gozar de un medio ambiente (Corte Constitucional, sentencias T – 411 de 1992, reiterada por la sentencia C – 535 de 1996 y C – 126 de 1998).

3.1.2. En punto al mandato de protección del medio ambiente, existe una distribución abierta y compleja de competencias entre distintos entes de orden nacional, regional, local, comunitario, étnico, lo que envuelve una imbricación de funciones, unas encaminadas a realzar la protección desde una óptica unitaria y otras, orientadas a subrayar la perspectiva de protección regional y local. Así, estas funciones las deben cumplir de manera concurrente órganos de orden entidades nacionales, territoriales, regionales, locales y concretas, a través de un diseño funcional que permite la actuación concurrente de (i) la Nación, (ii) las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, (iii) las Entidades Territoriales, y (iv) las Autoridades Indígenas. Esta configuración compleja se ve reflejada, a juicio de la Corte, en el SINA o Sistema Nacional Ambiental bajo la coordinación del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (Sentencia C – 462 de 2008).

3.3. Las áreas protegidas de Parques Naturales Regionales y su incidencia en la preservación de la biodiversidad así como en la protección de un medio ambiente sano

3.3.1. La expresión Parque Natural aparece en el artículo 63 de la Constitución Política de 1991. El precepto contemplado en dicho artículo establece que "los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables". Como se puede constatar, la Carta Política les otorga carácter jurídico de indisponible -inalienable, imprescriptible e inembargable- a los Parques Naturales, sin reservar tal cualificación a los del orden nacional.

3.3.3. En relación con los Parques Naturales Regionales (PNR), su reconocimiento se halla consignado en el artículo 31, numeral 16 de la Ley 99 de 1993, en virtud de la competencia que esta ley otorga a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible para declarar la existencia de esta categoría de parques. A su vez, el Decreto Reglamentario 2372 de 2010 establece que entre las Áreas Protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) se encuentran bajo la categoría de Áreas Protegidas Públicas, los Parques Naturales Regionales. Y el artículo 13 de la misma norma define el Parque Natural Regional como un: "[e]spacio geográfico en el que paisajes y ecosistemas estratégicos en la escala regional, mantienen la estructura, composición y función, así como los procesos ecológicos y evolutivos que los sustentan y cuyos valores naturales y culturales asociados se ponen al alcance de la población humana para destinarlas a su preservación, restauración, conocimiento y disfrute". Agrega, que "[l]a reserva, delimitación, alinderación, declaración y administración de los Parques Naturales Regionales corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, a través de sus Consejos Directivos". 

4.2. La sentencia C – 649 de 1997 de la Corte Constitucional contiene consideraciones relevantes para resolver el asunto bajo examen, aún cuando, como se concluyó, no hay lugar a predicar la existencia de cosa juzgada (punto 3.3. de ‘Considerandos’). La Corte no se detuvo a analizar en ese entonces si la misma facultad, puesta en cabeza de las Corporaciones Autónomas Regionales, de  sustraer áreas de Parques Regionales, se ajustaba o no a la Carta Política. Se concentró en la noción Parque Natural Nacional destacando que el artículo 63 superior asigna a los Parques Naturales el carácter de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, sin limitar tal predicado únicamente a los Parques Naturales Nacionales, esto es, sin excluir a los Parques Naturales Regionales. Sostuvo que los Parques Naturales son bienes de uso público, por lo que están sometidos a un régimen jurídico especial que se desprende directamente de la Constitución. Insistió la Corte en que le corresponde al Estado el derecho y el deber de velar por la integridad de los Parques Naturales, primero, por cuanto son bienes de uso público (artículo 63 CP) y, segundo, porque la defensa de dichos bienes: (a) contribuye a la recreación tanto como garantiza una función ecológica de la propiedad (artículo 58 CP); (b) se enlaza con la conservación de áreas de vital importancia ecológica (artículo 79 de la CP); (c) ayuda a prevenir el deterioro ambiental; (d) favorece el desarrollo sostenible (artículo 80 CP); (e) contribuye a mantener la integridad del espacio público (artículo 82 CP).

Lo anterior, enfatizó la Corte, explica la necesidad que vieron quienes participaron en el proceso constituyente de integrar un conjunto de Parques Naturales que se “mantuvieran afectados a las finalidades que le son propias”. De ahí también se desprende, a juicio de la Corte, “la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en el art. 63”. Este rasgo de inalienabilidad –añadió–, ha de leerse en consonancia con lo dispuesto por los artículos 79 y 80 de la Carta Política, a saber, “que las áreas o zonas que integran [el Sistema de Parques Naturales Nacionales] no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación”. Bajo tales requerimientos, insistió la Corte, “ni el legislador ni la administración facultada por éste, pueden sustraer, por cualquier medio las áreas pertenecientes al referido sistema”.

4.4. Expuesto lo anterior, la atribución legislativa a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible para sustraer áreas protegidas de Parques Regionales, desconoce la Carta Política en las normas señaladas en la formulación del problema jurídico-constitucional. Considera la Sala que existen serios motivos para que en el caso bajo examen se aplique el precedente sentado por la Corte Constitucional en la sentencia C – 649 de 1997. Una interpretación sistemática y armónica de lo establecido en los artículos 63, 79 y 80 de la Carta Política lleva a concluir, por tanto, que en punto a la facultad de sustraer o cambiar la destinación de las áreas declaradas Parques Naturales Regionales contradice el sistema de protección del medio ambiente establecido en la Constitución Política.

Respecto a los Parques Naturales Regionales (PNR) se aplicará el precedente jurisprudencial constituido por la sentencia C – 649 de 1997 proferido por la Corte Constitucional.

Fuente: Corte Constitucional