Estrategia de Medidas Preventivas
dirigida a entidades con facultad a prevención

1. INTRODUCCIÓN

La figura de las medidas preventivas contemplada en la ley 1333 de 2009, asociada al ejercicio de la potestad sancionatoria de las Autoridades Ambientales, se configura como una herramienta importante en la salvaguarda de los bienes de protección ambiental, cuya custodia es una de las tareas fundamentales de las autoridades nacionales y territoriales.

La función principal asignada a la medida preventiva es impedir, prevenir o evitar la continuación de un hecho que afecta o pone en riesgo la integridad del medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana. Al ser tan sensible el objeto de custodia asignado a las medidas preventivas, estas requieren imponerse de forma ágil, oportuna, pertinente y proporcional.

Es así como resulta de gran importancia la participación activa de las entidades que tienen la facultad a prevención de imponer medidas preventivas[1], ya que la territorialidad que caracteriza algunas de sus competencias, permite una mayor cercanía e inmediatez con el área de influencia de los proyectos sometidos a la evaluación, control y seguimiento de autoridades ambientales cuya jurisdicción territorial resulta ser más amplia, o se encuentra difuminada en todo el territorio nacional como es el caso de la ANLA.

La cercanía que caracteriza estas autoridades con facultad a prevención para imponer medidas preventivas permite una mayor inmediatez en la identificación de hechos susceptibles de causar un grave deterioro al medio ambiente y/o a los recursos naturales, y así mismo, propicia la agilidad en la toma de acciones preventivas que permiten conjurar situaciones nocivas para los bienes jurídicos protegidos por las normas ambientales.

Lo anterior presenta especial importancia en presencia de circunstancias de flagrancia, las cuales exigen a las autoridades actuaciones en términos de inmediatez y oportunidad, de tal manera que exista la mayor celeridad las medidas apropiadas que permitan conjurar la amenaza de daño que se esté presentando.

Por lo tanto, para potenciar el cumplimiento de las funciones las entidades con facultad a prevención, se considera esencial hacer énfasis en aquellos aspectos técnicos, normativos y jurisprudenciales esenciales para adelantar, conforme a la ley, el procedimiento de imposición de este tipo particular de medidas preventivas, de tal manera que quienes poseen dichas competencias tengan un mayor conocimiento de los fundamentos e instrumentos que permiten motivar este tipo de actuaciones encaminadas a la protección ambiental.

De aquí parte una propuesta enfocada a fortalecer los conocimientos y brindar herramientas académicas para aquellos servidores públicos que tengan dentro de sus competencias esta facultad a prevención, de tal manera que estos puedan direccionar de forma efectiva su ejercicio a la protección de los recursos ambientales, y así se generen procesos más agiles, oportunos y eficaces tanto en la imposición como en el levantamiento de las medidas preventivas, permitiendo optimizar los recursos y amplificar las acciones de protección ambiental.

Esta estrategia se cimenta en las respuestas de corrección de los factores reductores de efectividad de las medidas preventivas, los cuales hemos identificado de la siguiente manera: (i) desconocimiento de la competencia a prevención otorgada por la ley 1333 de 2009; (ii) desconocimiento del proceso de imposición y levantamiento de medidas preventivas; (iii) desconocimiento de argumentos técnicos que permiten identificar un hecho como susceptible de deteriorar el medio ambiente y/o los recursos naturales.

Por lo tanto, se busca corregir las falencias identificadas, a través de procesos de capacitación que tengan en cuenta aspectos sustanciales como; (i) quienes tienen la facultad a prevención para imponer medidas preventivas; (ii) enfatizar el análisis de necesidad y proporcionalidad como paso previo para la de imposición estas medidas (iv) exposición clara del proceso y de los términos para la imposición y levantamiento; (v) generación de alianzas que potencialicen los recursos de las autoridades con facultad a prevención.

2. OBJETIVO

Aumentar la efectividad en procedimiento de imposición de medidas preventivas en ejercicio de la facultad a prevención, de tal manera que se dé cumplimiento a su finalidad consistente en prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.

3. OBJETIVOS ESPECIFICOS

• Resaltar la importancia de las medidas preventivas impuestas en ejercicio de la facultad a prevención, como instrumento idóneo para prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.
• Capacitar a las entidades con facultad a prevención, en aspectos técnicos y jurídicos esenciales en el procedimiento administrativo de imposición de medidas preventivas.
• Disminución en los tiempos de detección e intervención sobre los hechos que afectan o pone en riesgo la integridad del medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana, y requieren la imposición de medidas preventivas.
• Fortalecimiento de las relaciones y sinergias entre autoridades territoriales y ambientales, que permitan actuaciones agiles, oportunas y coordinadas en la protección de los bienes ambientales de los territorios.
• Formar alianzas entre las autoridades con facultad a prevención, que optimicen y generen procesos agiles en la imposición, seguimiento y levantamiento de medidas preventivas.
• Aumento del control de las actuaciones e intervenciones de los proyectos sujetos a un instrumento de manejo y control en los territorios.

4. ESTRATEGIA DE MEDIDAS PREVENTIVAS DIRIGIDA A ENTIDADES CON FACULTAD A PREVENCIÓN

a. Descripción

Una de las mayores debilidades de la institución para poder actuar de forma ágil, oportuna, eficaz y adecuada en la determinación de la procedencia o no de medidas preventivas, es la baja presencia de la ANLA en algunos territorios, que puede espaciar en el tiempo la detección de comportamientos, actividades o acciones que generan afectación o ponen en riesgo al medio ambiente.

La ley 1333 de 2009 dotó entre otras a los entes territoriales para asumir funciones de prevención del medio ambiente, a través de la figura “facultad a prevención”, sobresaliendo los Municipios, Departamentos, Distritos y Corporaciones Autónomas Regionales, que tienen presencia en los territorios.

Una de las características de muchos entes territoriales es que carecen de elementos conceptuales, y conocimiento de sus competencias en temas ambientales, así como de equipos técnicos que puedan soportar decisiones en esta área, pero pueden tener fuertes presiones de sus comunidades para actuar ante impactos ambientales negativos generado por proyectos sujetos a licenciamiento de esta autoridad.

La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA posee el conocimiento sobre el ejercicio de las competencias en materia de medidas preventivas, y los equipos técnicos con los conocimientos adecuados para soportar decisiones en materia de medidas preventivas por afectación o riesgo ambiental.

De ahí la importancia de generar espacios que permitan combinar las fortalezas de presencia en los territorios de las autoridades territoriales y ambientales locales y los conocimientos y soportes técnicos de la ANLA, permitiendo así la implementación de medidas preventivas más oportunas y ágiles, así como una potencialización de los diferentes recursos de las autoridades que trabajarían bajo el principio de coordinación establecido en el artículo 288 de la constitución política.

Para esto se requiere generar alianzas entre las autoridades locales y la ANLA, a través de procesos de capacitación, disponibilidad de insumos y acceso a equipos técnicos que apoyen la evaluación de los hechos en los términos exigidos por la ley para la imposición de una medida preventiva, en flagrancia o bajo la facultad a prevención.

El trabajo conjunto entre las autoridades locales y la ANLA, permitiría una mayor defensa de los territorios por parte de las autoridades locales, y una mayor efectividad en la protección de los recursos ambientales para la institución.

b. Criterios

Se identificaron los reductores de eficiencia (Baja presencia en los territorios, funcionarios limitados para el ejercicio de la competencia, Bajo conocimiento en de los entes territoriales de medidas preventivas y baja oportunidad en la identificación de los hechos) y se plantearon acciones que eliminaran estas barreras:

• Coordinación entre instituciones
• Competencias
• Capacitación
• Oportunidad en la identificación de los hechos

Coordinación entre instituciones: Dada la competencia de la ANLA sobre proyectos sujetos a licenciamiento, permiso o planes de manejo ambiental, en la basta jurisdicción nacional, y el limitado personal ubicado en diferentes jurisdicciones, se torna difícil el monitoreo constante de los hechos que puedan ser impactantes en términos de afectaciones o riesgos ambientales.

Las autoridades locales, pueden fortalecer a la ANLA a través del ejercicio de sus competencias en materia ambiental, coordinando procesos de monitoreo y detección de acciones que generen afectación o riesgo ambiental, aumentando de forma indirecta el conocimiento de esta autoridad en el comportamiento de los proyectos en el territorio.

La limitada presencia de la ANLA puede ser compensada con acciones coordinadas entre las entidades locales y el personal técnico encargado del seguimiento en los proyectos de sus respectivas jurisdicciones, donde hay una retroalimentación en términos de información, alertas sobre acciones impactantes, recaudo de quejas de la población de la zona, etc

Competencias La ley 1333 de 2009 dotó de competencia a las autoridades locales para ejercer funciones de prevención dentro de su territorio, en ejercicio de la facultad a prevención, que les permite a estas la imposición plena de medidas preventivas. El personal de la ANLA que se desplaza a campo puede o no tener competencia para la imposición de medidas preventivas en flagrancia, pero las autoridades locales si cuentan con esta facultad, por lo que la coordinación entre estas puede aumentar la agilidad y oportunidad en que se imponen estas medidas. Ya que en campo la autoridad local puede respaldarse en los elementos técnicos aportados por el personal de la ANLA, que realiza las funciones de seguimiento al respectivo proyecto.

La actuación conjunta de estas autoridades genera procesos de protección ambiental y territorial más agiles, oportunos y efectivos, y contribuye al ejercicio de las obligaciones de ambas autoridades.

Capacitación: Uno de los elementos que se han detectado en la baja utilización de las herramientas otorgadas por la Ley 1333 de 2009 por parte de la autoridades territoriales y locales, es el desconocimiento generalizado de la competencia y del proceso de imposición de las medidas preventivas, por lo que se encuentra claramente limitado el ejercicio de estas funciones por parte de estos entes.

La ANLA al poseer el conocimiento y los recursos técnicos para respaldar decisiones en materia de medidas preventivas, puede incentivar el uso de estas herramientas por parte de las autoridades locales, si genera un proceso de capacitación masivo, que puede ser de carácter virtual, y suministra los insumos necesarios para la imposición de las medidas preventivas, como lo son formatos, guía, modelos, etc., que identifiquen y desarrollen las etapas de los siguientes procesos:

Gráfica No. 1

Medidas preventivas impuestas con facultad a prevención

Gráfica No. 2

Medidas preventivas impuestas en flagrancia a prevención

Oportunidad en la identificación de los hechos: Las relaciones sinérgicas con las autoridades locales que reciben las quejas e información de la comunidad, así como en sus procesos de monitoreo del territorio aumentan la probabilidad de detección oportuna de los hechos que generan afectación o ponen en riesgo los bienes ambientales. La comunicación y apoyo de las autoridades locales y la ANLA, aumentan las posibilidades de imposición de medidas preventivas oportunas, que cumplan su finalidad y se minimice el impacto que puede percibir el medio ambiente.

c. Herramientas

Para la operatividad del componente externo se identifican dos grandes herramientas que permitirán realizar alianzas con las autoridades locales, y potenciar los recursos de las diferentes autoridades territoriales y ambientales para trabajar bajo el principio de coordinación e incentivar el ejercicio de las funciones de los entes locales definidas en la ley 1333 de 2009:

Capacitación: El ejercicio limitado de las funciones a prevención de las autoridades locales y ambientales, se asocia al bajo conocimiento de las competencias y procesos para imposición de medidas preventivas de carácter ambiental. Fenómeno que puede contrarrestarse con capacitaciones a las autoridades locales, especialmente aquellas ubicadas en los territorios de mayor presencia de proyectos sujetos a licenciamiento o a otorgamiento de algún instrumento de manejo y control por parte de la ANLA, o en territorios sensibles en materia ambiental.

Así, se proyecta una expansión de los conocimientos en materia de medidas preventivas, a través de la identificación de las autoridades locales de los territorios prioritarios en temas de protección ambiental, y su vinculación a los procesos de capacitación virtual de la entidad, que fueron desarrollados en el componente interno de esta estrategia.

Apoyo técnico: El segundo factor relevante en la limitada actuación de las autoridades territoriales en la imposición de medidas preventivas, se asocia a la ausencia o baja capacidad técnica de los entes territoriales en materia ambiental, que limitan la evaluación y determinación de la necesidad e importancia en la imposición de medidas preventivas, así como la determinación de los elementos de proporcionalidad, alcance y pertinencia de cada tipo de medida preventiva.

Los principios de coordinación y cooperación entre autoridades permiten generar alianzas, donde el ente territorial ejerza las funciones a prevención en la imposición de medidas preventivas y los grupos de seguimiento que conocen del proyecto específico que genera afectaciones o riesgo ambiental, puedan aportar los componentes técnicos que respalden la decisión.

Al no encontrarse el personal técnico de la ANLA en el territorio, el apoyo debe prestarse a través de medios virtuales y telefónicos, donde se oriente sobre el recaudo de los elementos probatorios del hecho, sobre su evaluación, sobre la determinación de existencia de afectación o riesgos, y se construyan los insumos para soportar técnicamente el acto administrativo de imposición de medidas preventivas.

Se plantea la creación de un correo electrónico dedicado únicamente a la recepción de inquietudes relacionadas con el procedimiento administrativo de imposición de medidas preventivas, al cual las entidades que disponen de la facultad a prevención podrán dirigir las inquietudes relacionadas con este tema.

Se establecerán enlaces  al interior de la ANLA que permitan recepcionar de manera ágil y resolver de forma oportuna las solicitudes o inquietudes de información sobre la necesidad de imposición de medidas preventivas por parte de todas aquellas autoridades que en el ejercicio de la facultad a prevención y en ejercicio de sus funciones hayan detectado una situación de riesgo o afectación en su territorio y ello demande el actuar diligente en el marco señalado por la Ley1333 de 2009.

Disposición de material de apoyo: se propone la creación de un micrositio en la página web ANLA, en el cual las autoridades mencionadas tendrán acceso a material de apoyo que les servirá de guía para las etapas cruciales del procedimiento de imposición de medidas preventivas, buscando facilitar el ejercicio de la facultad a prevención.

El material publicado en el micrositio será de libra consulta, meramente ilustrativo es meramente ilustrativo y será diseñado de tal manera que pueda ser utilizado por cualquier entidad, sin llegar a sesgar el ejercicio de la discrecionalidad propia de cada una. Es necesario advertir que el material que se publique no constituye pronunciamiento oficial ni posición jurídica por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA.

d. Metas

De conformidad con lo arriba mencionado, las metas que se proponen con esta estrategia son las siguientes:

• Resaltar la importancia de las medidas preventivas impuestas en ejercicio de la facultad a prevención, como instrumento idóneo para prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.
• Capacitar a las entidades con facultad a prevención, en aspectos técnicos y jurídicos esenciales en el procedimiento administrativo de imposición de medidas preventivas.
• Disminución en los tiempos de detección e intervención sobre los hechos que afectan o pone en riesgo la integridad del medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana, y requieren la imposición de medidas preventivas.
• Fortalecimiento de las relaciones y sinergias entre autoridades territoriales y ambientales, que permitan actuaciones agiles, oportunas y coordinadas en la protección de los bienes ambientales de los territorios.
• Aumento del control de las actuaciones e intervenciones de los proyectos sujetos a un instrumento de manejo y control en los territorios.
• Formar alianzas entre las autoridades con facultad a prevención, que optimicen y generen procesos agiles en la imposición, seguimiento y levantamiento de medidas preventivas.

[1] Ley 1333 de 2009. Artículo 2. Facultad a Prevención: El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales; las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible; las Unidades Ambientales Urbanas de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993; los establecimientos públicos a los que hace alusión el artículo 13 de la Ley 768 de 2002; la Armada Nacional; así como los departamentos, municipios y distritos, quedan investidos a prevención de la respectiva autoridad en materia sancionatoria ambiental. En consecuencia, estas autoridades están habilitadas para imponer y ejecutar las medidas preventivas y sancionatorias consagradas en esta ley y que sean aplicables, según el caso, sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades.